Too-big-to-fail – weltweit ein langer Weg zur geordneten Abwickelbarkeit von Grossbanken

Eine systemrelevante Bank erfüllt eine oder mehrere wichtige Funktionen für die Volkswirtschaft. Ein Ausfall würde das Finanzsystem schwerwiegend beeinträchtigen und hätte Auswirkungen auf die Realwirtschaft. Durch die Too-big-to-fail-Regulierung soll das Ausfallen dieser systemrelevanten Funktionen verhindert werden.

Als Folge der Finanzkrise von 2007 bis 2008 erliessen Gesetzgeber weltweit Vorgaben, die sicherstellen sollen, dass systemrelevante Banken künftig ohne Staatshilfe saniert oder geordnet abgewickelt werden können (too-big-to-fail). Um diesem Anspruch im Fall einer erneuten Krise zu genügen, haben die schweizerischen international tätigen Grossbanken und die zuständigen Behörden im In-und Ausland grosse Anstrengungen unternommen. Es wurde bereits viel erreicht, aber noch bleibt einiges zu tun, um alle Vorgaben zu erfüllen. Wesentliche Impulse für die Bewältigung der Herausforderungen entnehmen die Schweizer global systemrelevanten Banken (G-SIB) den Empfehlungen des FSB, das in vielerlei Hinsicht Pionierarbeit im Bereich Resolution leistet. Diese Impulse führten zu Anpassungen in den Verordnungen und Gesetzen der Schweiz.

Weiterführung systemrelevanter Funktionen

Eine systemrelevante Bank erfüllt für die Volkswirtschaft mindestens eine Funktion, bei deren Ausfall das Finanzsystem schwerwiegend beeinträchtigt würde. Darum müssen systemrelevante Banken heute basierend auf einem Notfallplan nachweisen, dass die für den Finanzplatz Schweiz systemrelevanten Funktionen auch in einer schweren Krise unterbruchsfrei weitergeführt werden können. Auch müssen sie so organisiert sein, dass ihr übriges Geschäft im In- und Ausland ohne verheerende Auswirkungen auf den Finanzplatz und die Volkswirtschaft eingestellt werden könnte. Fünf Schweizer Banken, darunter die beiden Grossbanken, wurden von der SNB als systemrelevant bezeichnet. Der FSB hat die beiden international tätigen Schweizer Grossbanken als global systemrelevant eingestuft (vorliegend auch als international tätige systemrelevante Banken oder G-SIB bezeichnet). Die übrigen drei Banken sind inlandorientierte systemrelevante Banken (auch D-SIB genannt).

Sanierbarkeit und Abwickelbarkeit

Um die Sanierbarkeit oder umgekehrt die Abwickelbarkeit (Oberbegriff «Resolvability») einer international tätigen systemrelevanten Bank, wie es die beiden Schweizer Grossbanken sind, zu erreichen, bedarf es im Wesentlichen folgender Elemente: hinreichende Kapitalpolster zum Auffangen von Verlusten (Going-Concern-Kapital), eine aussichtsreiche Resolution-Strategie und entsprechend daraus abgeleitete umsetzbare Recovery-und Resolution-Pläne, genügend Kapital zur Rekapitalisierung der Bank (Gone-Concern-Kapital), ausreichende Liquiditätspuffer («Funding in Resolution», auch für die Restrukturierungsphase), und eine für die Resolution geeignete (Konzern-)Struktur, welche die Weiterführung der systemrelevanten Funktionen sicherstellt. Damit den zuständigen Instanzen im Krisenfall geeignete zeitnahe Informationen zur Verfügung stehen, braucht es leistungsfähige Prozesse und Systeme nicht nur zur Erhebung von Daten zu Kapital und Liquidität auf Konzernebene sowie auf Ebene der lokalen Einheiten, sondern auch zur Bewertung von Forderungen und Verbindlichkeiten. Überdies müssen systemrelevante Banken vorsorgen, dass die für den Betrieb der wesentlichen Funktionen erforderlichen Dienstleistungen ohne Unterbruch zur Verfügung stehen, was unter anderem die Aufrechterhaltung des Zugangs zu wichtigen FMI beinhaltet.

Strukturelle Verstärkungen der beiden Grossbanken

Während unmittelbar nach der Krise 2008 der Fokus in der Schweiz primär auf der Einführung eines für hiesige Verhältnisse neuartigen gesetzlichen Rahmens lag, geht es seit 2015 verstärkt um die Umsetzung der Vorgaben in die Praxis. Seit der Finanzkrise haben beide Schweizer G-SIB wesentliche Fortschritte erzielt. Die Kapitaldecke wurde deutlich verstärkt und beide Bankkonzerne haben ihre Struktur im In-und Ausland mit Blick auf die Erreichung der Resolvability wesentlich verändert. Eine der Grossbanken schuf eine nicht operativ tätige Dachholding AG, um eine Trennung von Finanzierungs-und betrieblichen Verpflichtungen zu erreichen. Beide Grossbanken setzten einerseits Schweizer Tochterbanken als Trägerinnen der systemrelevanten Funktionen ein; andererseits gründeten sie separate Dienstleistungsgesellschaften. Weiter brachten sie einen Teil ihrer US-Aktivitäten unter das Dach einer Subholding.

Die Grossbanken im Peer-Vergleich

Gemäss der Zielsetzung des FSB sollen die meisten Massnahmen bis 2019 umgesetzt sein. Infolgedessen blieben die ausländischen G-SIB, gerade was die Sanierungs- und Abwicklungsplanung betrifft, nicht untätig und machten im Hinblick auf die Verbesserung der Resolvability zum Teil wesentliche Fortschritte. Da in den USA eine Pflicht zur (partiellen) Offenlegung der Abwicklungsplanung besteht, ist bekannt, dass das Federal Reserve Board und die Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) keine gravierenden Mängel in den Abwicklungsplänen der acht G-SIB der USA mehr festgestellt haben. Die US-Behörden beurteilten die Abwicklungspläne somit als glaubwürdig. Eine Reihe von korrigierbaren Mängeln, insbesondere in den Bereichen Kapital und Liquidität, wurde jedoch festgestellt und ist zu beheben. Ein Peer-Vergleich mit den erzielten Fortschritten der übrigen G-SIB ist nur beschränkt möglich, da es in anderen Ländern keine Pflicht zur Offenlegung der Abwicklungsplanung und auch keine öffentliche Einschätzung zum Stand der Abwicklungsfähigkeit gibt. Anhaltspunkte ergeben sich jedoch aus den Beurteilungen der Mitglieder der Crisis Management Group der Schweizer G-SIB im Rahmen des jährlichen RAP. Dieser misst die Fortschritte bei der Implementierung der FSB-Empfehlungen. Beide Schweizer Grossbanken schneiden im RAP im Vergleich zu ihren Peers, vor allem aus den USA und dem Vereinigten Königreich, gut ab. Insbesondere sind sie unter den ersten, die bereits heute die ab 1. Januar 2022 geltenden Anforderungen der FSB-Standards bezüglich Total Loss-Absorbing Capacity (TLAC) erfüllen. Dieser ist entscheidend für die Durchführbarkeit der bei den G-SIB zur Anwendung kommenden Bail-in-Strategie.

Ausblick

Die Going-Concern-Anforderungen für die Parent-Banken der Schweizer G-SIB sind mit der Inkraftsetzung der revidierten ERV per 1. Januar 2019 neu festgelegt worden. Noch festzulegen beziehungsweise zu überprüfen, sind hingegen die Anforderungen an die Gone-Concern-Mittel der Parent-Banken der Schweizer G-SIB sowie deren schweizerischen Tochterbanken. Sodann ist der Situation Rechnung zu tragen, dass – bedingt durch erhöhte Liquiditätsabflüsse – im Resolution-Fall Liquiditätslücken entstehen, die mit geeigneten Massnahmen geschlossen werden müssen.

 

Strukturveränderung

(Aus dem Jahresbericht 2018)