Too big to fail: le long chemin partout dans le monde des grandes banques vers la capacité à se faire assainir ou liquider de manière ordonnée

Les banques d’importance systémique accomplissent une ou plusieurs fonctions importantes pour l’économie. Leur défaillance entraverait gravement le fonctionnement du système financier et affecterait l’économie réelle. La réglementation too big to fail vise précisément à empêcher la défaillance de ces fonctions d’importance systémique.

En conséquence de la crise financière des années 2007 et 2008, les législateurs du monde entier ont dû instaurer des règles visant à s’assurer que les banques d’importance systémique pourront, à l’avenir, être assainies ou liquidées de façon ordonnée sans recourir à l’aide de l’Etat (too big to fail). Afin de satisfaire cette exigence dans l’éventualité d’une nouvelle crise, les grandes banques suisses qui sont actives à l’échelle internationale ainsi que les autorités compétentes en Suisse comme à l’étranger ont déployé des efforts considérables. Elles ont déjà bien progressé, mais il reste encore du chemin à parcourir pour que toutes les prescriptions soient remplies. Les banques suisses d’importance systémique à l’échelle mondiale trouvent dans les recommandations du CSF, lequel fait figure de pionnier à de nombreux égards en matière d’assainissement et de liquidation, des impulsions importantes pour relever les défis auxquelles elles sont confrontées. Ces impulsions ont conduit à l’adaptation d’ordonnances et de lois en Suisse.

Maintien des fonctions d’importance systémique

Une banque d’importance systémique accomplit au moins une fonction économique dont la défaillance nuirait gravement au fonctionnement du système financier. C’est la raison pour laquelle les banques de cette nature doivent démontrer sur la base d’un plan d’urgence que les fonctions d’importance systémique pour la place financière suisse peuvent être maintenues sans interruption même en cas de crise grave. Elles doivent en outre être organisées de façon à ce que leurs autres activités en Suisse et à l’étranger puissent être arrêtées sans qu’il n’en résulte des conséquences désastreuses pour la place financière et l’économie. Cinq banques suisses, dont les deux grandes banques, sont considérées comme d’importance systémique par la BNS. Le CSF a classé les deux grandes banques suisses actives à l’échelle internationale comme d’importance systémique mondiale (ici aussi désignées comme banques d’importance systémique actives à l’international ou G-SIB). Les trois autres banques sont des banques d’importance systémique nationale (ou D-SIB).

Capacité d’assainissement et de liquidation

Pour assurer la capacité d’assainir ou de liquider (terme générique de resolvability) une banque d’importance systémique active au plan international telle que les deux grandes banques suisses, les principaux prérequis sont les suivants : des volants de fonds propres adéquats pour absorber les pertes (capital going concern), une stratégie d’assainissement et de liquidation (resolution) réaliste et détaillée dans des plans d’assainissement et de liquidation praticables, suffisamment de capitaux pour la recapitalisation de la banque (capital gone concern), des liquidités en quantité suffisante (funding in resolution) également pour la phase de restructuration et une structure de groupe appropriée en cas d’assainissement ou de liquidation, qui permette d’assurer le maintien des fonctions d’importance systémique. Afin que les instances compétentes disposent des informations appropriées dans un bref délai en cas de crise, il est nécessaire d’avoir en place des processus et des systèmes performants non seulement pour recueillir les données relatives aux fonds propres et aux liquidités au niveau du groupe et des entités locales, mais également pour évaluer les créances et les engagements. En outre, les banques d’importance systémique doivent veiller à ce que les prestations de services nécessaires à l’exploitation des fonctions essentielles soient fournies sans interruption, ce qui présuppose notamment le maintien de l’accès aux infrastructures des marchés financiers importantes.

Renforcement structurel des deux grandes banques

Tandis que, dans le sillage de la crise de 2008, l’accent, en Suisse, a essentiellement été mis sur l’introduction d’un cadre légal d’un genre nouveau vu les conditions locales, les efforts portent depuis 2015 davantage sur la mise en oeuvre pratique des exigences. Depuis la crise financière, les deux banques suisses d’importance systémique à l’échelle mondiale ont déjà fait beaucoup de chemin. Les deux groupes bancaires ont nettement consolidé leur dotation en fonds propres et ont procédé à de profondes modifications structurelles, en Suisse comme à l’étranger, afin de satisfaire aux exigences en termes de resolvability. UBS a créé une holding sous la forme d’une société anonyme n’exerçant pas d’activités opérationnelles dans le but de dissocier les engagements financiers et opérationnels. Les deux grandes banques ont fondé des filiales bancaires suisses pour assumer les fonctions d’importance systémique ainsi que des sociétés de services séparées. Elles ont par ailleurs regroupé une partie de leurs activités américaines sous un seul toit en créant une sous-holding.

Les grandes banques comparées à leurs pairs

D’après les objectifs du CSF, la majorité des mesures doivent être appliquées d’ici 2019. Par conséquent, les banques étrangères d’importance systémique à l’échelle mondiale ne sont pas restées inactives, notamment quant à la planification de l’assainissement et de la liquidation, et ont accompli des progrès notables sur le plan de l’amélioration de la resolvability. Comme il existe aux Etats-Unis une obligation de publication (partielle) du plan d’assainissement et de liquidation, il est connu que le Conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale (Federal Reserve Board) et l’organisme fédéral américain de garantie des dépôts bancaires (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC) n’ont plus constaté de manquements graves dans les plans d’assainissement et de liquidation des huit banques américaines d’importance systémique à l’échelle mondiale. Les autorités américaines ont estimé que les plans d’assainissement et de liquidation étaient crédibles. Un certain nombre de lacunes non irrémédiables, notamment au niveau des fonds propres et de la liquidité, ont toutefois été observées et doivent être corrigées. Une comparaison avec les pairs au niveau des avancées réalisées par les autres banques d’importance systémique à l’échelle mondiale n’est possible que partiellement, car il n’existe pas d’obligation de publication du plan d’assainissement et de liquidation dans les autres pays, ni d’évaluation publique de la situation au regard de la capacité d’assainissement et de liquidation des établissements. Les avis émis par les membres du crisis management group des banques suisses d’importance systémique à l’échelle mondiale dans le cadre du «resolvability assessment process» (RAP) annuel fournissent toutefois des indications. Ce processus d’évaluation mesure les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des recommandations du CSF. Par rapport à leurs pairs, notamment ceux situés aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, les deux grandes banques suisses figurent ainsi en bonne place dans le cadre du RAP. Elles comptent notamment parmi les premières à remplir dès aujourd’hui les exigences de la norme du CSF en matière de capacité globale d’absorption des pertes (total loss-absorbing capacity, TLAC), qui entreront en vigueur au 1er janvier 2022. Cette norme est d’une importance capitale pour la faisabilité de la stratégie bail-in qui sera employée pour les banques d’importance systémique à l’échelle mondiale.

Perspectives

Les exigences going concern applicables aux maisons mères des banques suisses d’importance systémique à l’échelle mondiale ont été redéfinies au 1er janvier 2019 avec l’entrée en vigueur de la version révisée de l’ordonnance sur les fonds propres. En revanche restent à définir ou à contrôler les exigences gone concern des maisons mères des banques suisses d’importance systémique mondiale ainsi que de leurs filiales bancaires suisses. Ce faisant, il faut tenir compte du fait qu’en cas d’assainissement ou de liquidation, le manque de liquidités dû à l’augmentation des sorties de trésorerie doit être comblé au moyen de mesures adaptées.

 

Strukturveränderung


(Extraits du rapport annuel 2018)