Bundesamt für Privatversicherungen BPV
Bundesamt für Privatversicherungen BPV
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Tätigkeit BPV der letzten 12 Monate
Prof. Dr. Herbert Lüthy, Direktor
Allgemeines
Das BPV blickt auf ausserordentlich bewegte 12 Monate zurück.Am 15. Oktober 2002 trat der neu gewählte Amtsdirektor sein Amt an. Vorausgegangen waren starke Kontroversen und Kritiken, welche zum Auftrag der Neuausrichtung der Versicherungsaufsicht geführt hatten. Die Hauptstossrichtung war, die Aufsicht müsse selbstbewusster und unabhängiger von der Versicherungswirtschaft auftreten, sowie insbesondere Fehlentwicklungen im Frühstadium erkennen und zu verhindern suchen.
Revision Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) und Teilrevision Versicherungsvertragsgesetz (VVG)
Vorgeschichte VAG-Revision
Die Neuausrichtung muss vor allem auch im Aufsichtsgesetz und in den zugehörigen Verordnungen verankert sein. Aus diesem Grunde wurde bereits im November 2002 in Absprache mit Bundesrätin Ruth Metzler der Entscheid gefällt, das VAG mit grosser Intensität als Entwurf fertigzustellen und dem Parlament im Jahre 2003 zur Beratung und Entscheidung vorzulegen. Ein erster Entwurf des neuen VAG (inkl. Teilrevision VVG) lag bereits 1998 vor. Die Vorlage wurde dann jedoch zunächst wegen der Arbeiten der Kommission Zufferey zurückgestellt, welche den Auftrag hatte, die Frage einer übergreifenden Finanzmarktaufsicht zu prüfen. Später erfolgte ein weiterer Aufschub, um die Arbeiten der Kommission Zimmerli abzuwarten, welche den Auftrag erhalten hatte, einen Entwurf eines Rahmengesetzes zu einer Finanzmarktaufsicht vorzulegen, basierend auf den Erkenntnissen der Kommission Zufferey.
Nachdem die Grundsätze eines neuen Finanzmarktaufsichtsgesetze (FINMAG) deutlich geworden waren, konnten die Arbeiten am VAG-Entwurf schnell vorangetrieben werden. Dieses rasche Vorgehen stiess zwar teilweise auch auf Kritik, wurde aber überwiegend begrüsst.
Die Neuausrichtung muss vor allem auch im Aufsichtsgesetz und in den zugehörigen Verordnungen verankert sein. Aus diesem Grunde wurde bereits im November 2002 in Absprache mit Bundesrätin Ruth Metzler der Entscheid gefällt, das VAG mit grosser Intensität als Entwurf fertigzustellen und dem Parlament im Jahre 2003 zur Beratung und Entscheidung vorzulegen. Ein erster Entwurf des neuen VAG (inkl. Teilrevision VVG) lag bereits 1998 vor. Die Vorlage wurde dann jedoch zunächst wegen der Arbeiten der Kommission Zufferey zurückgestellt, welche den Auftrag hatte, die Frage einer übergreifenden Finanzmarktaufsicht zu prüfen. Später erfolgte ein weiterer Aufschub, um die Arbeiten der Kommission Zimmerli abzuwarten, welche den Auftrag erhalten hatte, einen Entwurf eines Rahmengesetzes zu einer Finanzmarktaufsicht vorzulegen, basierend auf den Erkenntnissen der Kommission Zufferey.
Nachdem die Grundsätze eines neuen Finanzmarktaufsichtsgesetze (FINMAG) deutlich geworden waren, konnten die Arbeiten am VAG-Entwurf schnell vorangetrieben werden. Dieses rasche Vorgehen stiess zwar teilweise auch auf Kritik, wurde aber überwiegend begrüsst.
Neuausrichtung und Task Force BPV
Der BPV-Direktor bestimmte zunächst, wie im Bericht der Kommission "Transparenz" (Leitung: Prof. M. Janssen) vorgeschlagen, eine Task Force zur Unterstützung des BPV bei den Arbeiten zur VAG-Revision. Unter grossem Zeitdruck wurde, zusammen mit Mitarbeitern des BPV, der bisherige VAG-Entwurf einer Prüfung unterzogen, und wesentliche Elemente zur Neuausrichtung der Versicherungsaufsicht wurden hinzugefügt. Die Arbeiten dauerten von Januar bis März 2003.
Einer der wichtigsten Punkte der Neuausrichtung ist die Möglichkeit, die Solvabilität risikoadjustiert zu berechnen, d.h. bei der Bestimmung der notwendigen Kapitalunterlegung den eingegangenen Risiken Rechnung zu tragen, insbesondere auch dem Kapitalanlagerisiko.
Die Presse hat im April 2003 ausführlich über diese vorgesehene Neuerung berichtet.
Aufsichtsverordnung
Seit März 2003 arbeiten 5 Projektgruppen und viele Untergruppen innerhalb des BPV an der Ausarbeitung der entsprechenden Verordnung. Diese Gruppen befassen sich primär mit folgenden Themen:
- Solvenz-Definition und Solvenz-Test
- Rechnungslegung
- Kapitalanlage
- Technische Rückstellungen
- Corporate Governance und Operationelle Risiken
Die Projektgruppen arbeiten zusammen mit Vertretern der Versicherungswirtschaft, Beratungsfirmen, Treuhandgesellschaften, sowie Vertretern der Wissenschaft.
Da mehrere Projekte, vor allem dasjenige über eine zukunftsgerichtete Definition der Solvenz und Solvenz-Tests, Entwicklungen des übrigen Kontinentaleuropa vorwegnehmen, sind unsere Arbeiten auf grosses internationales Interesse gestossen.
Eidg. Finanzmarktaufsicht (FINMA)
GrundsatzWie das Eidg. Finanzdepartement am 7. Juli 2003 mitgeteilt hat, hat die "Expertenkommission Zimmerli" in einem ersten Teilbericht Vorschläge zur Organisation der "Eidg. Finanzmarktaufsicht" sowie zu den fachbereichsübergreifenden Aufsichtsinstrumenten verabschiedet. Die FINMA soll als öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestaltet werden. Die Oberaufsicht der FINMA obliegt der Bundesversammlung, wobei die Unabhängigkeit zu wahren ist. In dieser neuen Behörde werden vorerst die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) und das Bundesamt für Privatversicherungen (BPV) organisatorisch zusammengeführt. Die FINMA wird durch kostendeckende Gebühren und besondere Aufsichtsabgaben finanziert.
Organisation und Aufsichtsinstrumente
Die FINMA soll nach den Vorstellungen der Expertenkommission ein strategisches und ein operatives Organ erhalten: Der Aufsichtsrat wird sich vornehmlich mit der Strategie der integrierten Finanzmarktaufsicht auseinandersetzen und die Geschäftsleitung in Grundsatzfragen beraten. Der Geschäftsleitung obliegt der Vollzug der Aufsicht. Das Personal soll gemäss den Vorstellungen der Expertenkommission ein eigenes, vom Bundesrat erlassenes Personalstatut erhalten und öffentlich-rechtlich angestellt sein.
Neben der Neuorganisation legt die Expertenkommission auch ein fachbereichsübergreifendes Aufsichtsinstrumentarium vor. Darunter fallen zum Beispiel Regelungen zum Prüfungswesen, zur Zusammenarbeit der in- und ausländischen Behörden sowie zur Informationstätigkeit der Behörde. Die Expertenkommission sieht (wie unter anderem bereits heute im Bankensektor) im Prinzip ein dualistisches Aufsichtssystem vor. In der Regel wird die Prüfung durch eine Prüfgesellschaft (früher: "Revisionsstelle") vorgenommen, die vom beaufsichtigten Institut beauftragt wird (Genehmigung durch die FINMA).
Gewisse Aktivitäten namentlich aus dem Versicherungsbereich eignen sich nicht für eine indirekte Aufsicht. Die FINMA kann daher vom Prinzip der dualistischen Aufsicht abweichen und direkte Prüfungen vorsehen.
Die FINMA kann zudem bei Bedarf vertiefte Prüfungen, oder bei schwerwiegenden Bedenken unabhängige Zweitprüfungen verlangen; in komplexen Fällen führt sie selber parallele Prüfungen durch. Das Gesetz regelt ferner detaillierte Bewilligungsvoraussetzungen für die Prüfgesellschaften und die Voraussetzungen für den Bewilligungsentzug bei Nichteinhaltung der Vorschriften.
Departementswechsel
Im Vorfeld der neuen FINMA hatte der Bundesrat beschlossen, das BPV aus dem EJPD auszugliedern und dem EFD zuzuordnen. Dieser Schritt wurde per 1.7.2003 vollzogen.Mitarbeiter des BPV hatten zusammen mit den Generalsekretariaten des EJPD und des EFD intensiv daran gearbeitet, dass dieser Übergang ohne Probleme durchgeführt werden konnte.
Zweite Säule
Mitwirkung bei der BVG-RevisionGleichzeitig mit den Arbeiten zur Neuausrichtung des BPV (VAG, VVG, FINMAG) wirkte das BPV mit bei der 1. BVG-Revision. Federführend in diesem Bereich ist innerhalb der Bundesverwaltung das Bundesamt für Sozialversicherung. Bei einigen wichtigen Vorschriften, wie etwa denjenigen über die Transparenz der Lebensversicherer, lagen die Vorarbeiten schwergewichtig beim BPV.
Diskussionen um die 2. Säule
Weltweit und auch in der Schweiz befinden wir uns in einem fundamentalen Wandel. Durch den Zusammenbruch der Aktienmärkte wurde auch die 2. Säule der Altersvorsorge, die berufliche Vorsorge, in Mitleidenschaft gezogen.
Dank grosser Schwankungsreserven konnte erreicht werden, dass die Verpflichtungen gegenüber den Versicherten weiterhin zu 100% gedeckt sind. Ferner sind auch die zusätzlichen Mittel, welche von der Aufsichtsbehörde vorgegeben werden, noch vorhanden (Schwankungsfonds bzw. Solvabilität). Im Gegensatz zu den Vorjahren übersteigen diese Mittel jedoch bei vielen Gesellschaften nur noch knapp die vorgeschriebene Minimalhöhe.
Weltweit und auch in der Schweiz befinden wir uns in einem fundamentalen Wandel. Durch den Zusammenbruch der Aktienmärkte wurde auch die 2. Säule der Altersvorsorge, die berufliche Vorsorge, in Mitleidenschaft gezogen.
Dank grosser Schwankungsreserven konnte erreicht werden, dass die Verpflichtungen gegenüber den Versicherten weiterhin zu 100% gedeckt sind. Ferner sind auch die zusätzlichen Mittel, welche von der Aufsichtsbehörde vorgegeben werden, noch vorhanden (Schwankungsfonds bzw. Solvabilität). Im Gegensatz zu den Vorjahren übersteigen diese Mittel jedoch bei vielen Gesellschaften nur noch knapp die vorgeschriebene Minimalhöhe.
Die Lage ist daher für die angeschlossenen Vorsorgeeinrichtungen immer noch besser als bei sehr vielen autonomen Pensionskassen. Es sind jedoch kaum mehr Mittel vorhanden, um nicht garantierte Leistungen auszurichten.
Verschiedene Lebensversicherer suchten daher nach Möglichkeiten, um ihre Existenz langfristig zu sichern. Eine solche Möglichkeit bestand darin, die bestehenden Verträge mit den Vorsorgeeinrichtungen in einem ersten Schritt (im überobligatorischen Bereich) zu Rückdeckungsverträgen umzugestalten und damit die Vorsorgeeinrichtungen, meist Sammelstiftungen, den autonomen Kassen gleichzustellen. Die Rechtmässigkeit dieses Vorgehens wurde vom Bundesamt für Sozialversicherungen überprüft und genehmigt.
In einem zweiten Schritt wurden die Tarife dieser Rückdeckung neu festgelegt, was zu deutlich tieferen Umwandlungssätzen führte. Diese Tarifänderungen wurden vom BPV geprüft. Die Prüfung ergab, dass die zu Grunde liegenden Annahmen und mathematischen Modelle internationalen Standards entsprechen und nicht missbräuchlich sind. Sie mussten daher vom BPV genehmigt werden, obwohl für die Betroffenen dadurch im überobligatorischen Bereich die Rentenerwartungen deutlich reduziert wurden. Hauptgrund für diese Reduktion ist die stark gestiegene Lebenserwartung, aber auch die im Modell eingerechnete tiefere (aber immer noch hohe) Garantie des langfristigen technischen Zinssatzes.
Diese Genehmigung hat bei vielen Politikern, bei den Medien und bei den meisten Betroffenen Ablehnung und sogar Empörung ausgelöst. Diese Empörung richtet sich vor allem gegen die Lebensversicherer und die Versicherungsaufsichtsbehörde, während ähnliche Massnahmen bei autonomen Kassen wesentlich weniger Reaktionen auslösen.
Es ist legitim, wenn die grossen Bedenken oder die Empörung vieler Betroffener auf dem Rechtsweg geklärt wird. Der Rechtsstaat Schweiz stellt Rechtsmittel zur Verfügung, die erlauben, Entscheidungen von Versicherungsgesellschaften, Pensionskassen oder auch Aufsichtsbehörden anzufechten. Das BPV begrüsst ausdrücklich, dass die in der Öffentlichkeit so kontrovers geführte Diskussion auf dem Rechtsweg überprüft wird.
Weniger erfreulich erscheint, dass die Problematik und die Ängste der Betroffenen von verschiedenen Kreisen und einzelnen Medien dazu verwendet werden, um politisch Kapital zu schlagen und die Öffentlichkeit unsachgemäss zu informieren. Das BPV ist bestrebt, die Öffentlichkeit und die Politiker sachlich zu orientieren. Dies nicht zuletzt auch im Interesse der beruflichen Vorsorge, die ein wichtiger Bestandteil unseres Vorsorgesystems ist und die, bei sachgemässer Definition der Rahmenbedingungen, von ebensolcher Effizienz und Stabilität ist wie die erste Säule, die AHV/IV.
Krankenzusatzversicherungen/Sockelbeiträge
Die Folgen des VersicherungsgerichtsurteilsDas Eidgenössische Versicherungsgericht hat mit einem Entscheid vom 30. November 2001 die Kantone verpflichtet, den Krankenversicherern für die innerkantonale stationäre Behandlung der Halbprivat- und Privatpatienten in öffentlichen und öffentlich subventionierten Spitälern rückwirkend die gesetzlichen Beiträge auszurichten ("Sockelbeiträge").
Im Nachgang zu diesem EVG-Entscheid schlossen die Schweizerische Sanitätsdirektorenkonferenz und santésuisse, der Verband der Schweizer Krankenversicherer, eine Vereinbarung ab, gemäss welcher sich die Kantone verpflichteten, den Krankenversicherern für das Jahr 2001 einen Pauschalbetrag von 250 Mio. Franken zu entrichten. Die Verteilung des Betrages auf die einzelnen Versicherer erfolgte zu Beginn des Jahres 2003 durch santésuisse nach Prüfung durch eine externe, von santésuisse beauftragte Treuhandstelle. Ein dringliches Bundesgesetz regelt die Höhe der Kantonsbeiträge für die Jahre 2002 bis 2004.
Die Umsetzung des Entscheids
Aufgabe des BPV war und ist es, im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten sicherzustellen, dass die Sockelbeiträge möglichst ungeschmälert den Zusatzversicherten, denen die Kantonsbeiträge seinerzeit vorenthalten wurden, zugute kommen. Mit Rundschreiben vom Oktober 2002 gab das BPV den Krankenversicherern die Rahmenbedingungen für die Rückerstattung der Sockelbeiträge 2001 bekannt.
Die Durchsetzung dieser Vorgaben führte beim BPV in der Folge zu einem hohen, ausserordentlichen Aufwand, weil nicht nur die Ausschüttungspläne der Versicherer zu prüfen, sondern zahlreiche unterschiedliche Einzel- und Sonderfälle zu behandeln waren, bei denen sich die Vorstellungen der Aufsicht und diejenigen der Versicherer nicht deckten. Im Rahmen der teilweise intensiven Auseinandersetzungen machten die Beschwerdeführer u.a. geltend, das BPV sei nicht legitimiert, den Krankenversicherern vorzuschreiben, auf welchem Wege die Sockelbeiträge den Zusatzversicherten zugute kommen sollen. Im Ergebnis haben wir unsere Rahmenbedingungen weitgehend durchgesetzt. Die entsprechenden Zahlen werden voraussichtlich noch in diesem Jahr veröffentlicht.
Wie erwähnt regelt ein dringliches Bundesgesetz die Kantonsbeiträge (Sockelbeiträge) für die Jahre 2002-2004. Die Krankenversicherer werden diesbezüglich dem BPV umfassend und transparent Auskunft geben müssen. In einem Rundschreiben vom Mai 2003 hat unser Amt den Krankenversicherern entsprechende Vorgaben geliefert. Es ist schon jetzt absehbar, dass die entsprechenden Prüfungen durch unser Amt, beginnend ab diesem Spätsommer, einen ähnlich hohen Zusatzaufwand generieren werden, wie dies bei den Sockelbeiträgen 2001 der Fall war und ist.
Internationales
Das BPV pflegt Kontakte mit anderen Aufsichtsbehörden. In den letzten 12 Monaten kamen diese Aktivitäten eindeutig zu kurz, da die Prioritäten in den bereits genannten Bereichen festgelegt wurden. Im kommenden Jahr (2004) ist vorgesehen, auf dem Gebiet der internationalen Kontakte wieder vermehrt aktiv zu sein.Insbesondere das vom BPV entwickelte Solvabilitätsmodell findet grosses Interesse speziell bei den EU-Staaten. Dieses Modell bildet die Basis einer modernen, prudentiellen Aufsicht, d.h. es versucht, künftige Entwicklungen möglichst frühzeitig zu erkennen und gegebenenfalls Gegensteuer zu geben. Das Interesse des Auslandes an diesem von uns entwickelten Modell kann als Basis vermehrter internationaler Kontakte dienen.
Operatives Geschäft
Die Berichtsperiode war von einem deutlich veränderten wirtschaftlichen Umfeld geprägt, das hauptsächlich auf den Zusammenbruch des Aktienmarktes zurückzuführen war. Die dadurch entstandenen Verluste und seither nur noch mässigen Erträge auf der Anlageseite führten bei vielen Versicherern zu einer Verschlechterung ihrer finanziellen Situation. Aus der Sicht des operativen Geschäfts bedeutete dies, dass auch in dieser Situation zunächst einmal die regelmässig anfallenden Aufsichtstätigkeiten bewältigt werden mussten: insbesondere die Durchführung von Inspektionen, die Erhebung und Prüfung der Berichtsdaten, die Prüfung der Sondervermögen der Versicherer sowie deren Berichterstattungen an das BPV, die Erteilung von Betriebsbewilligungen, die Begleitung von Fusionen, die Durchführung von Bestandesübertragungen auf andere Versicherer und die Vornahme von Betriebsbeendigungen. Ausserdem sind Tarife in der Kranken- und in der Lebensversicherung sowie Geschäftsplanänderungen zu prüfen bzw. zu genehmigen. Nicht zuletzt nimmt das BPV am Geschehen von internationalen Versicherungsorganisationen teil und gibt jährlich einen Amtsbericht heraus.
Zusatzaufgaben
Das erwähnte schwierige finanzielle Umfeld für die beaufsichtigten Versicherer führte in den vergangenen 12 Monaten jedoch dazu, dass ausser den erwähnten Aktivitäten auf der operativen Ebene in umfangreichem Ausmass ausserordentliche Zusatzaufgaben wahrgenommen werden mussten:
- Die Sondervermögen der Versicherungseinrichtungenmussten angesichts der Wertverluste bei den darin enthaltenen Aktien wesentlich intensiver geprüft werden. Das BPV sah sich veranlasst, zusätzliche Prüfungen und Neufestsetzungen der Sollbeträge vorzunehmen. In vielen Fällen musste zudem angesichts des eingetretenen Verlustes bei den in den Sondervermögen enthaltenen Aktien eine Wertberichtigung der Aktiven sowie eine entsprechende Nachdotierung des Sondervermögens verlangt werden. Die Wertberichtigungen verursachten auch im Bereiche der Immobilien einen Mehraufwand, indem Neubewertungen von vorhandenen Immobilien notwendig wurden.
- Um die Solvabilität und die ordnungsgemässe Deckung der Sondervermögen anhand von aktuellen Zahlen beurteilen zu können, hat das BPV ausserordentliche Solvenzumfragen durchgeführt und ausgewertet. Gestützt auf die Resultate dieser Umfragen mussten in zahlreichen Fällen ausserordentliche Massnahmen zur Gewährleistung oder Wiederherstellung der finanziellen Solidität ergriffen und in diesem Zusammenhang besondere Inspektionen durchgeführt oder sichernde Massnahmen angeordnet werden.
- Im weiteren wurden mit den Geschäftsleitungen der beaufsichtigten Versicherer halbjährlich stattfindende sowie bei Bedarf auch ausserordentliche Gespräche geführt. Mit Versicherern, die sich in finanziellen Schwierigkeiten befanden, stand das BPV in Dauerkontakt.
- Die verschlechterte Situation im Versicherungsmarkt hatte ausserdem zur Folge, dass eine explosionsartige Zunahme von Anfragen von Kunden zu verzeichnen war, die durch verschiedene Negativmeldungen in der Presse verunsichert waren. Ausserdem mussten nicht nur versicherten Personen, sondern auch Politikern und Parlamentariern vermehrt Fachauskünfte erteilt werden.
Aufsichtsrechtliche Verfahren
Das BPV sah sich ferner veranlasst, verschiedene aufsichtsrechtliche Verfahren durchzuführen. Als Beispiel sei auf die Angelegenheit LTS hingewiesen, in der das BPV mittels Verfügung festgehalten hat, dass die Personen, welche ihrer Überwachungspflicht gegenüber der LTS nicht nachgekommen waren, an der Generalversammlung der Rentenanstalt Swiss Life (RA/SL) vom 27. Mai 2003 eine allfällige Wiederwahl nicht annehmen dürfen, und dass die Rentenanstalt die Gelder im Umfang der Schädigung zurückzufordern hat. Einerseits ist die Verfügung des BPV angefochten worden (dieses Verfahren ist pendent), und andererseits sind die Vergleichsverhandlungen der RA/SL mit den Rückerstattungspflichtigen immer noch im Gange. Sollten sie bis Ende erstes Quartal 2004 zu keiner Lösung führen, würde die RA/SL den Gerichtsweg beschreiten müssen.
Neue Organisationsstruktur des BPV
Bereits auf den 1.1.2003 wurde die Organisationsstruktur des BPV der modernen Entwicklung angepasst. Die Anpassung soll vor allem zwei Forderungen genügen,- Mehr "Biss": durch Einführung klarerer hierarchischer Strukturen und vermehrte Betonung der "Unité de Doctrine" für alle beaufsichtigten Gesellschaften.
- Mehr Kompetenz: durch Einführung von Fachressorts, welche den Aufbau von Fachwissen in Kernbereichen wesentlich vorantreiben sollen.
Die neue Organisationsstruktur ist allerdings lediglich eine Übergangslösung: Die Ausarbeitung neuer Aufsichtsinstrumente im Zusammenhang mit der Neuausrichtung des BPV und die Festlegung einer neuen Strategie bis hin zu klaren Aufgabenstellungen im einzelnen, die das BPV noch das ganze Jahr 2003 vollauf beschäftigen werden, machen eine neuerliche Anpassung der Organisation nötig. Seit etwa Mitte Jahr zeichnen sich nun die Konturen der neuen Aufsicht deutlich ab. Wir haben daher seit diesem Zeitpunkt den Prozess der Überlegungen zu einer neuen, angepassten Organisationsstruktur begonnen. In diesen Prozess sind auch Stellen ausserhalb des BPV einbezogen, wie insbesondere die EBK als künftige "Schwester"-Organisation. Die neue Organisationsstruktur soll spätestens im Frühjahr 2004 umgesetzt werden, sofern der Bundesrat die Genehmigung dazu erteilt.
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