Office fédéral des assurances privées OFAP
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A propos de la nouvelle orientation de la surveillance des assurances
L'orientation fondamentalement nouvelle de l'activité de l'Office fédéral des assurances privées (OFAP), consécutive à la situation difficile à laquelle le secteur de l'assurance doit faire face et à la discussion relative au taux d'intérêt minimum LPP, a été poursuivie durant le dernier exercice. En harmonie avec les exigences découlant de la nouvelle loi de surveillance (LSA) discutée actuellement par le Parlement, l'OFAP a intensifié ses efforts dans les domaines de la protection des consommateurs et de l'augmentation de la transparence des échanges d'informations entre acteurs du marché de l'assurance. L'OFAP joue même un rôle de pionnier au niveau européen avec le Test suisse de solvabilité (SST), qui permet de déterminer l'aptitude des assureurs à supporter des risques et, par là, leur "sûreté".
Lors de la désignation du soussigné comme directeur de l'office à partir du 15.10.2002, le Conseil fédéral a donné le mandat de réorienter l'activité de l'office. La nouvelle orientation vise deux objectifs principaux:
- Tout d'abord, supprimer les carences quantitatives et qualitatives constatées et qui avaient été montrées spécialement dans les expertises de M. Janssen et G. Schmid de l'automne 2002. Il s'agit avant tout de donner plus de mordant et plus de compétence à l'autorité de surveillance, particulièrement en ce qui concerne son attitude à l'égard des entreprises surveillées.
- Deuxièmement, il faut tenir compte des défis d'un marché des assurances modifié. Cela implique avant tout que l'autorité de surveillance doit être en mesure de pressentir et de maîtriser les nouveaux risques actuariels et surtout ceux liés à la technique financière. Des normes et des instruments de contrôle correspondants doivent permettre de garantir que les assurés ne subiront pas de dommages, ni à court terme (en raison d'abus), ni à long terme (à cause de l'insolvabilité d'une entreprise).
La réalisation des tâches découlant de la nouvelle orientation de la surveillance a débuté durant l'automne 2002, de telle sorte que les travaux ont été achevés dans une large mesure dans l'intervalle.
Afin de maîtriser les importantes tâches liées à la nouvelle orientation de la surveillance, huit grands projets ont déjà été lancés entre la fin de 2002 et l'été 2003:
- Task Force OFAP;
- Projet LSA (loi sur la surveillance des assurances);
- Projet OS (ordonnance sur la surveillance);
- Test suisse de solvabilité;
- Système interne de gestion;
- Structure d'organisation OFAP;
- Manuel de surveillance; Transposition LSA/OS;
- Développement de l'OFAP, formation, changement de culture.
Certains de ces projets étaient extrêmement vastes et ont dû être subdivisés en sous-projets dont le nombre a pu s'élever jusqu'à dix. Les travaux les plus intensifs ont été ceux relatifs à la loi sur la surveillance, à l'ordonnance sur la surveillance et au Test suisse de solvabilité. Ce sont les collaborateurs de l'OFAP qui ont assumé la principale charge de travail. Des experts externes, ainsi que des spécialistes choisis par l'OFAP et provenant d'entreprises de conseils, de sociétés fiduciaires et de la science ont participé à une partie de ces travaux. Il n'a été fait et il n'est fait appel à des représentants du secteur de l'assurance que pour le projet 4 (Swiss Solvency Test).
Outre les 8 projets cités, deux autres grands projets ont démarré, mais ils n'ont pas de rapport direct avec la nouvelle orientation de la surveillance:
- Participation à la préparation du projet FINMAG (loi sur la surveillance des marchés financiers);
- Projet LCA (loi sur le contrat d'assurance).
Le projet 9 (participation dans le cadre de la loi sur les marchés financiers) a fait l'objet d'une information étendue dans un autre contexte et n'est pas abordé plus en détail ici. Le projet 10 (LCA) est traité succinctement dans l'article qui suit.
Les trois phases de la nouvelle orientation
Les travaux relatifs à la nouvelle orientation de la surveillance peuvent être subdivisés en trois phases, qui se recouvrent:
Phase 1:Philosophie et principe
- Task Force OFAP. La cellule d'intervention formée d'experts externes et placée sous la conduite de l'OFAP a formulé des principes en mars 2003 déjà. Grâce au travail expéditif de cette instance, le résultat - la nouvelle philosophie de surveillance - a pu être inclus dans le projet de LSA. Le rapport de la cellule d'intervention a été publié le 1er août 2003. La cellule d'intervention a ensuite été dissoute. Il convient de remercier aussi ici très vivement la cellule d'intervention pour son grand engagement. L'on peut en outre constater avec satisfaction que le crédit approuvé pour ces travaux n'a pas dû être entièrement épuisé.
- Projet LSA. Le projet a été approuvé par le Conseil fédéral en mai 2003, puis transmis aux Chambres fédérales pour examen. L'article qui suit "Révision totale de la LSA/Révision partielle de la LCA" renseigne sur l'état d'avancement des délibérations au sein du Parlement et sur les principaux changements auxquels il a procédé.
La première phase de la réorientation a pu être achevée durant l'été 2003 déjà. La philosophie de la surveillance et sa transposition dans la loi de surveillance (LSA) étaient ainsi fixées. C'est pourquoi, les débats parlementaires concernant la LSA ont déjà pu commencer en été 2003. Au moment où ces lignes sont écrites, la LSA est encore dans la phase d'élimination des divergences.
Phase 2: Concrétisation
- OS (Ordonnance sur la surveillance). A l'instar de la LSA qui regroupe plusieurs textes législatifs dans une seule loi, les dispositions d'exécution remplacent également plusieurs ordonnances existantes. C'est pourquoi l'OS est extrêmement vaste et complexe. Toutefois, elle n'est pas plus volumineuse que la somme des ordonnances actuellement en vigueur. En outre, de nouveaux aspects sont réglementés, ainsi que cela est dit dans ce rapport. Le projet d'OS a pu être mis en consultation à mi-août 2004. Les prises de position doivent parvenir à l'OFAP d'ici à fin novembre 2004. Ensuite aura lieu la rédaction définitive du projet d'OS sur la base des réponses reçues, pour autant que le Conseil fédéral en décide ainsi. L'ordonnance (de même que la LSA) ne devrait pas entrer en vigueur avant le 01.07.2005.
- Swiss Solvency Test. Le Swiss Solvency Test (SST) constitue une nouveauté importante; il s'agit d'une nouvelle base servant à déterminer l'aptitude des assureurs à assumer des risques. Un article renseigne dans ce rapport de manière détaillée sur le SST.
- Système interne de gestion administrative. Un projet pour une gestion électronique spécifique des affaires dans l'OFAP (GEVER) a été lancé en automne 2003 et il sera introduit à fin 2004. La gestion électronique des affaires intègre les applications standards de la bureautique (comme Word, Excel et e-mail (Outlook)). Elle repose sur le logiciel standard Fabasoft. GEVER optimalise dans l'OFAP les fonctions centrales du contrôle de gestion, du traitement des processus et de la gestion des dossiers. Le logiciel standard a déjà été introduit avec succès dans quelques offices fédéraux. En outre, le Département fédéral des finances (DFF) s'est prononcé en faveur du recours à cette plate-forme.
- Nouvelle structure organisationnelle de l'OFAP à partir du 01.07.2004. Avec effet au 01.07.2004, l'OFAP a fait l'objet d'une restructuration organisationnelle. Cette restructuration constitue une réforme très profonde. Jusqu'ici, la surveillance a été effectuée par des équipes qui n'étaient pas constituées en fonction de critères spécifiques à un domaine. Cette forme d'organisation exigeait que chaque équipe possède l'ensemble des connaissances spécifiques à tous les domaines. Cette exigence présentait l'inconvénient de ne permettre que de façon limitée un approfondissement des connaissances dans un domaine spécialisé. Dorénavant, les unités de l'organisation seront formées selon des critères relevant de domaines spécifiques, en particulier en fonction des branches d'assurance dommages, vie, maladie et réassurance. Cela doit conduire à un approfondissement des connaissances spécifiques très important. Le but est de connaître très exactement les processus dans les entreprises déterminants pour la surveillance et de pouvoir les contrôler. En font partie des aspects techniques tels que, spécialement, le calcul des provisions, de la solvabilité et du capital cible (cf. article concernant le SST), des questions en matière de placement des capitaux et de comptabilité, comme aussi des problèmes non quantifiables de gestion des risques ou de gouvernement d'entreprise. La réunion par société, en particulier pour les groupes et les conglomérats, est réglée particulièrement. Quelques groupes de spécialistes sont mis sur pied à côté de l'activité de surveillance usuelle et une unité développement et recherche doit en particulier être créée. Quelques nouvelles positions de cadres ont aussi découlé de cette restructuration. L'objectif du directeur de l'OFAP était de maintenir un mélange entre d'anciens collaborateurs et des collaborateurs provenant de l'extérieur, cela aussi bien dans la nouvelle direction qu'au niveau hiérarchique inférieur. Cet objectif à pu être atteint après une procédure intensive de sélection.
- Cette phase est aussi achevée sur des points importants. L'ancrage juridique dans l'ordonnance existe sous forme de projet. Le Test suisse de solvabilité, le noyau de la nouvelle surveillance prudentielle, existe déjà en grande partie, également sous forme de projet. Mais un travail intensif durant de nombreux mois est encore nécessaire jusqu'à ce que ce futur instrument de surveillance important soit un outil obligatoire de toutes les entreprises d'assurance et de l'autorité de surveillance.
Phase 3: Transposition
- Nouveau manuel de surveillance. L'OFAP travaille déjà, sur la base de la loi et de l'ordonnance, à l'élaboration d'un manuel de surveillance concret, définissant en détail une surveillance systématique. Les connaissances acquises sur la base des projets susmentionnés et des travaux relatifs à l'ordonnance sont transposées en permanence. Il est envisagé que le manuel complet soit disponible vers le milieu de 2005.
- Développement, formation, changement de culture. La nouvelle philosophie de la surveillance provoque aussi des tâches supplémentaires et un surcroît de travail à l'autorité de surveillance. C'est pourquoi, l'OFAP doit être développé. Les plans de développement correspondants ont été soumis au Conseil fédéral qui s'est prononcé à ce sujet au mois d'août. Le développement au plan du personnel a déjà commencé. Pour que l'OFAP puisse digérer au mieux le développement et la charge de travail supplémentaire qui en découle, il se fait par étapes et s'étendra sur les trois prochaines années. Les collaborateurs de l'OFAP doivent également être formés à la nouvelle philosophie de la surveillance et au changement de culture indispensable à sa transposition. Les plans d'une formation systématique sont en préparation.
Les travaux pour cette dernière phase aussi se déroulent déjà à grande vitesse. Elle devrait être également achevée dans les 12 mois environ.
Perspective
L'OFAP a parcouru une grande partie du chemin menant à la nouvelle orientation: la phase 1 (philosophie de la surveillance/principes) est complètement terminée et la phase 2 (concrétisation) l'est en grande partie.
L'OFAP aura encore quelques travaux consécutifs à la phase 2 à effectuer ces 12 prochains mois, notamment l'adoption définitive et la mise en vigueur de l'ordonnance sur la surveillance. En outre, les travaux pour la phase 3 - transposition de la nouvelle orientation dans l'activité quotidienne, notamment la conclusion des travaux relatifs au Test suisse de solvabilité et l'adoption interne du manuel de surveillance - passent au premier plan. L'OFAP a donc une année captivante devant lui. Mais aussi une année chargée de travail: en effet, en plus de ces travaux intensifs liés à la nouvelle orientation, l'activité quotidienne centrale de surveillance doit aussi être réalisée de manière consciencieuse.
Mais les efforts d'aménagement d'une surveillance aussi optimale que possible avec un rapport coût/efficacité optimum continueront également après la réorientation de la surveillance proprement dite et devraient ne jamais prendre fin.
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