Office fédéral des assurances privées OFAP
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L'activité de l'OFAP ces 12 derniers mois
Herbert Lüthy, Directeur
Généralités
Les 12 derniers mois sur lesquels l'OFAP pose son regard ont été particulièrement mouvementés. Le nouveau directeur de l'office est entré en fonctions le 15 octobre 2002. De vives controverses et de violentes critiques avaient eu lieu auparavant qui ont conduit à un mandat de nouvelle orientation de la surveillance. L'orientation principale était de mettre sur pied une surveillance plus sûre d'elle-même et plus indépendante du secteur économique de l'assurance ainsi que, notamment, de chercher à déceler les développements inadéquats à un stade avancé et à les empêcher. Révision de la loi sur la surveillance des assurances (LSA) et révision partielle de la loi sur le contrat d'assurance (LCA)
Les débuts de la révision de la LSA
La nouvelle orientation de la surveillance doit être ancrée avant tout dans la loi de surveillance et ses ordonnances. C'est pour cette raison qu'en novembre 2002 déjà, la décision a été prise, d'entente avec Madame Ruth Metzler, Conseillère fédérale, d'intensifier fortement les travaux de préparation du projet de loi et de le soumettre en 2003 au Parlement pour délibération et décision. Un avant-projet de nouvelle LSA (y. c. une révision partielle de la LCA) existait déjà en 1998. Le projet a toutefois été ajourné, tout d'abord en raison des travaux de la Commission Zufferey qui avait pour mandat d'examiner la question d'une surveillance intégrée des marchés financiers. Un nouveau report a eu lieu par la suite pour attendre les résultats des travaux de la Commission Zimmerli qui avait reçu le mandat de présenter un projet de loi-cadre pour une surveillance des marchés financiers fondée sur les constatations faites par la Commission Zufferey.
Après que les principes devant régir une nouvelle loi sur la surveillance des marchés financiers devinrent précis, les travaux relatifs au projet de LSA ont pu être accélérés. Cette façon rapide de procéder a certes fait l'objet de quelques critiques, mais elle a été généralement accueillie favorablement.
La nouvelle orientation de la surveillance doit être ancrée avant tout dans la loi de surveillance et ses ordonnances. C'est pour cette raison qu'en novembre 2002 déjà, la décision a été prise, d'entente avec Madame Ruth Metzler, Conseillère fédérale, d'intensifier fortement les travaux de préparation du projet de loi et de le soumettre en 2003 au Parlement pour délibération et décision. Un avant-projet de nouvelle LSA (y. c. une révision partielle de la LCA) existait déjà en 1998. Le projet a toutefois été ajourné, tout d'abord en raison des travaux de la Commission Zufferey qui avait pour mandat d'examiner la question d'une surveillance intégrée des marchés financiers. Un nouveau report a eu lieu par la suite pour attendre les résultats des travaux de la Commission Zimmerli qui avait reçu le mandat de présenter un projet de loi-cadre pour une surveillance des marchés financiers fondée sur les constatations faites par la Commission Zufferey.
Après que les principes devant régir une nouvelle loi sur la surveillance des marchés financiers devinrent précis, les travaux relatifs au projet de LSA ont pu être accélérés. Cette façon rapide de procéder a certes fait l'objet de quelques critiques, mais elle a été généralement accueillie favorablement.
Nouvelle orientation et Task Force de l'OFAP
Ainsi que cela avait été proposé dans le rapport de la commission 0"Transparence" (Président : M. Janssen, Professeur), le directeur de l'OFAP a tout d'abord désigné une cellule d'intervention pour appuyer l'office dans les travaux de révision de la LSA. Avec une forte pression du temps, l'avant-projet a été réexaminé, avec la participation de collaborateurs de l'OFAP et complété par des éléments importants relatifs à la nouvelle orientation de la surveillance des assurances. Les travaux ont duré de janvier à mars 2003.
L'un des éléments les plus importants de cette nouvelle orientation est la possibilité de calculer la solvabilité en fonction des risques, c'est-à-dire de tenir compte des risques encourus, notamment de placement des capitaux, pour déterminer les fonds propres nécessaires. La presse a abondamment rendu compte de cette nouveauté au mois d'avril 2003.
Ordonnance sur la surveillance
Depuis le mois de mai 2003, 5 groupes de projet et de nombreux sous-groupes travaillent à l'OFAP à l'élaboration de cette ordonnance. Ces groupes traitent en premier lieu les thèmes suivants:
- Définition de la solvabilité et test de solvabilité
- Comptabilité
- Placement de capitaux
- Provisions techniques
- Gouvernement d'entreprise et risques opérationnels.
Les groupes de projet travaillent avec des représentants du secteur de l'assurance, avec des entreprises de conseil, des sociétés fiduciaires, ainsi que des représentants de la science.
Etant donné que plusieurs projets, en particulier celui relatif à une définition de la solvabilité ouverte sur l'avenir et aux tests de solvabilité, anticipent les développements dans le reste de l'Europe continentale, nos travaux soulèvent un intérêt particulier au plan international.
Surveillance fédérale des marchés financiers (FINMA)
PrincipeAinsi que le Département fédéral des finances l'a communiqué le 7 juillet 2003, la "Commission d'experts Zimmerli" a formulé dans un premier rapport partiel des propositions relatives à l'organisation de la "Surveillance fédérale des marchés financiers" et aux instruments de surveillance valables pour l'ensemble des domaines spécialisés. La FINMA devrait prendre la forme d'un établissement de droit public doté de la personnalité juridique. L'Assemblée fédérale devrait exercer la haute surveillance sur la FINMA sans porter atteinte à l'indépendance de cette dernière. Dans un premier temps, cette nouvelle autorité doit regrouper sur le plan de l'organisation la Commission fédérale des banques (CFB) et l'Office fédéral des assurances privées (OFAP). La FINMA sera financée par le biais d'émoluments et de taxes spéciales de surveillance.
Organisation et instruments de surveillance
De l'avis de la commission d'experts, la FINMA doit comprendre un organe stratégique ainsi qu'un organe opérationnel: le Conseil de surveillance s'occupera principalement de la stratégie de surveillance intégrée des marchés financiers et conseillera la direction sur des questions de fond; quant à la direction, elle assurera l'exercice de la surveillance. Selon la commission d'experts, le personnel doit jouir d'un statut propre, défini par le Conseil fédéral et être engagé sur la base de contrats de droit public.
En plus des propositions de réorganisation, la commission présente une gamme d'instruments de surveillance valables pour l'ensemble des domaines spécialisés. Parmi ces instruments figurent par exemple des normes concernant la révision, la collaboration avec les autorités suisses et étrangères ou les activités de l'autorité de surveillance dans le domaine de l'information. La commission d'experts prévoit un système de surveillance à deux niveaux (tel qu'il prévaut déjà aujourd'hui pour le secteur bancaire entre autres). En général, la révision sera effectuée par une société de révision (jusqu'ici: "autorité de révision") mandatée par l'institut soumis à surveillance (autorisation par la FINMA).
Certaines activités, notamment dans le domaine de l'assurance, ne se prêtent pas à une surveillance indirecte. C'est pourquoi, la FINMA peut s'écarter du système de la surveillance dualiste et prévoir des contrôles directs.
Si nécessaire, la FINMA pourra en outre exiger une révision approfondie ou, en cas de doutes sérieux, une seconde révision indépendante; pour des cas complexes, elle effectuera elle-même des révisions parallèles. La loi doit en outre régler de façon détaillée les conditions d'octroi d'une autorisation pour les sociétés de révision et réglementer le retrait d'autorisation en cas d'inobservation des prescriptions.
Changement de département
Dans la perspective de la nouvelle FINMA, le Conseil fédéral a décidé de détacher l'OFAP du DFJP et de l'intégrer dans le DFF. Le passage a eu lieu au 1er juillet 2003.Des collaborateurs de l'OFAP, conjointement avec les secrétariats généraux du DFJP et du DFF, ont travaillé intensément pour permettre que ce changement de département s'effectue sans problèmes.
Deuxième pilier
Participation à la révision de la LPPEn même temps que se déroulaient les travaux relatifs à la nouvelle orientation de l'OFAP (LSA, LCA, FINMAG), l'OFAP a été actif dans la première révision de la LPP. C'est l'Office fédéral des assurances sociales qui est responsable de ce dossier au sein de l'administration fédérale. Pour quelques réglementations particulières importantes, comme par exemple celle relative à la transparence pour les assureurs-vie, c'est l'OFAP qui a assumé la majeure partie des travaux préparatoires.
Discussions autour du 2ème pilier
Au niveau mondial, en Suisse aussi, nous devons faire face à des mutations fondamentales. Le 2ème pilier de la prévoyance vieillesse, celui de la prévoyance professionnelle, a eu aussi à souffrir de l'effondrement des marchés des actions. Grâce à d'importantes réserves pour fluctuations, il a été possible de maintenir une couverture à 100% des engagements à l'égard des assurés. En outre, les moyens supplémentaires requis par l'autorité de surveillance (fonds pour fluctuations, solvabilité) sont aussi toujours présents. Cependant, contrairement aux années précédentes, ces moyens ne dépassent plus que de justesse le niveau minimum prescrit.
Par conséquent, la situation des institutions de prévoyance affiliées est encore meilleure que celle de très nombreuses caisses de pensions autonomes. Il n'y a toutefois quasiment plus de moyens disponibles pour accorder des prestations qui ne sont pas garanties.
C'est pourquoi divers assureurs-vie ont cherché des possibilités de sauver leur existence à long terme. Une telle possibilité a consisté dans un premier pas (dans le domaine sur-obligatoire) à transformer les contrats avec les institutions de prévoyance existants en contrats de couverture et de mettre ainsi sur un même pied les institutions de prévoyance, en général des fondations collectives, et les caisses autonomes. La légalité de ce procédé a été examinée et admise par l'Office fédéral des assurances sociales.
Dans un deuxième pas, les tarifs de cette couverture ont été fixés à nouveau, ce qui a conduit à des taux de conversion nettement inférieurs. Ces modifications de tarifs ont été examinées par l'OFAP. L'examen effectué a montré que les hypothèses retenues et les modèles mathématiques utilisés correspondaient aux standards internationaux et n'étaient pas abusifs. L'OFAP a dès lors dû approuver ces tarifs, même si, pour la partie sur-obligatoire, les espérances de rentes des personnes concernées ont été sensiblement réduites. La raison principale de cette réduction réside dans la forte augmentation de l'espérance de vie, mais aussi dans la garantie d'un taux d'intérêt technique à long terme plus basse (mais tout de même encore élevée).
Cette approbation a entraîné une réaction de refus, voire d'indignation chez de nombreux politiciens, dans les médias et de la part de la plupart des personnes concernées. Cette indignation se manifeste principalement à l'encontre des assureurs-vie et de l'autorité de surveillance des assurances, alors que des mesures analogues prises par les caisses autonomes provoquent beaucoup moins de réactions.
Il est légitime que la voie juridique soit choisie pour dissiper les fort doutes ou la révolte de nombreux intéressés. La Suisse, Etat de droit, met à disposition des moyens de droit qui permettent d'attaquer des décisions de sociétés d'assurance, de caisses de pensions et, aussi, d'autorités de surveillance. L'OFAP accueille positivement le fait que les controverses de la discussion publique fassent l'objet d'un examen suivant les voies de droit. Ce qui paraît moins réjouissant, c'est l'utilisation de la problématique et des craintes des intéressés qui est faite pour en tirer un profit politique par divers milieux et quelques médias. L'OFAP s'efforce de renseigner objectivement le public et les politiciens. C'est en fin de compte aussi dans l'intérêt de la prévoyance professionnelle qui constitue un maillon important de notre système de prévoyance et qui, si l'on définit de façon appropriée les conditions-cadres, est aussi efficiente et stable que le premier pilier, l'AVS/AI.
Assurances-maladie complémentaires/Contributions de base
Les suites du jugement du Tribunal fédéral des assurancesPar un arrêt du 30 novembre 2001, le Tribunal fédéral des assurances a contraint les cantons à verser rétroactivement aux assureurs-maladie les contributions légales ("contributions de base") pour les traitements hospitaliers dispensés sur leur territoire en division semi-privée ou privée des hôpitaux publics et des hôpitaux subventionnés. A la suite de cet arrêt du TFA, la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires et santésuisse, l'association des assureurs-maladie suisses, ont conclu une convention aux termes de laquelle les cantons s'engagent à payer aux assureurs-maladie un montant forfaitaire de 250 millions de francs pour l'année 2001. La répartition du montant entre les divers assureurs a été effectuée au début de 2003 par santésuisse, après un examen réalisé par une société fiduciaire qu'elle avait mandatée. Une loi fédérale urgente fixe les montants des contributions cantonales pour les années 2002 à 2004.
Transposition de l'arrêt
L'OFAP a eu et a encore la tâche de garantir, dans les limites des possibilités légales, que les contributions de base reviennent aussi peu réduites que possible aux assurés complémentaires qui ont été en son temps privés des contributions des cantons. Par une circulaire d'octobre 2002, l'OFAP a porté à la connaissance des assureurs-maladie les conditions-cadres de la restitution des contributions de base 2001.
L'accomplissement de cette tâche a entraîné ensuite une importante augmentation du travail extraordinaire de l'OFAP, car il ne s'est pas seulement agi d'examiner les plans de restitution des assureurs, mais aussi de traiter de nombreux cas individuels ou particuliers différents pour lesquels les vues de la surveillance n'étaient pas les mêmes que celles des assureurs. Dans le cadre de ces différends, parfois profonds, les recourantes ont fait notamment valoir que l'OFAP n'a pas la compétence de prescrire aux assureurs-maladie de quelle façon les contributions de base doivent revenir aux assurés complémentaires. En général, nous avons pu faire appliquer dans une large mesure nos conditions-cadres. Les chiffres correspondants seront probablement publiés cette année encore.
Comme déjà dit, une loi fédérale urgente réglemente la question de la participation des cantons (contributions de base) pour les années 2002 à 2004. Dans ce contexte, les assureurs-maladie devront renseigner l'OFAP de manière complète et transparente. Notre office a communiqué ses directives à ce sujet dans une circulaire d'avril 2003. L'on peut d'ores et déjà prévoir que les contrôles correspondants, qui débuteront à la fin de l'été, provoqueront aussi un travail supplémentaire considérable, comme cela fut et est encore le cas pour les contributions de base 2001.
Affaires internationales
L'OFAP entretient des contacts avec d'autres autorités de surveillance. Ces activités ont manifestement été par trop négligées ces 12 derniers mois car les priorités ont été placées dans les domaines déjà mentionnés. Une plus grande activité dans le secteur des contacts internationaux est prévue pour l'année prochaine (2004). Le modèle de calcul de la solvabilité développé par l'OFAP rencontre notamment un grand intérêt, spécialement dans les Etats de l'UE. Ce modèle constitue la base d'une surveillance prudentielle moderne, c'est-à-dire qu'il tente de déceler aussi tôt que possible les évolutions futures et, le cas échéant, d'apporter des correctifs. L'intérêt manifesté à l'étranger pour le modèle que nous avons développé peut servir de base d'un accroissement des contacts internationaux.
Activité opérationnelle
La période faisant l'objet du rapport a été marquée par un environnement économique fortement modifié, en raison principalement de l'effondrement du marché des actions. Les pertes qui en ont découlé et les faibles rendements des placements que l'on enregistre depuis lors ont provoqué une détérioration de la situation financière de nombreux assureurs. Du point de vue de l'activité opérationnelle de surveillance, cela a signifié qu'il a fallu également dans cette situation maîtriser tout d'abord les activités de surveillance qui reviennent régulièrement: en particulier la réalisation d'inspections, la saisie et l'examen des données des rapports, l'examen des fortunes particulières des assureurs ainsi que de leurs rapports à l'OFAP, l'octroi d'autorisations d'exploitation, l'accompagnement de fusions, l'exécution de transferts de portefeuilles à d'autres assureurs et de fins d'exploitation. En outre les tarifs de l'assurance-maladie et de l'assurance-vie doivent être examinés et approuvés, de même que les modifications des plans d'exploitation. Enfin, il ne faut pas omettre la participation de l'OFAP aux travaux d'organisations internationales et la publication annuelle de son rapport. Tâches supplémentaires
L'environnement financier difficile des assureurs surveillés dont il a été fait mention a entraîné au cours des 12 derniers mois, en plus des tâches opérationnelles précitées, de nombreuses tâches supplémentaires extraordinaires:
- Les fortunes particulières des institutions d'assurance ont dû être contrôlées de manière sensiblement plus intensive en raison des pertes de valeur des actions qui en faisaient partie. L'OFAP s'est vu contraint de procéder à des contrôles supplémentaires et à des nouvelles déterminations des débits. Dans de nombreux cas, il a fallu en outre exiger une correction de la valeurs des actifs et une dotation supplémentaire correspondante de la fortune particulière en raison des pertes subies. Les rectifications de valeurs ont entraîné un travail supplémentaire également en relation avec les immeubles, de nouvelles estimations des immeubles existants étant devenues nécessaires.
- Afin de pouvoir apprécier la solvabilité et la régularité de la couverture des fortunes particulières, sur la base de chiffres actuels, l'OFAP a procédé à des enquêtes extraordinaires relatives à la solvabilité et analysé les résultats. Sur la base de ces résultats il a fallu adopter des mesures extraordinaires pour garantir ou rétablir la solidité financière et, dans ce contexte, effectuer des inspections particulières ou ordonner des mesures de sûreté.
- En outre, des entretiens semestriels, voire, en cas de nécessité des discussions extraordinaires ont eu lieu avec les directions des assureurs surveillés. L'OFAP a été en contact permanent avec les assureurs se heurtant à des difficultés financières.
- La dégradation de la situation sur le marché de l'assurance a eu en outre pour conséquence une explosion des questions de clients, inquiétés par diverses annonces négatives dans la presse. En outre, il a fallu fournir davantage d'informations non seulement aux personnes assurées, mais aussi à des politiciens et à des parlementaires.
Procédures en matière de surveillance
L'OFAP s'est en outre vu dans l'obligation d'engager diverses procédures fondées sur le droit de surveillance. A titre d'exemple, l'on peut mentionner l'affaire LTS dans laquelle l'OFAP, par voie de décision, a arrêté que les personnes qui n'avaient pas rempli leur devoir de surveillance vis-à-vis de LTS ne pouvaient pas accepter une éventuelle réélection lors de l'assemblée générale de Rentenanstalt/Swiss Life (RA/SL) du 27 mai 2003 et que la Rentenanstalt devait exiger le remboursement du montant du dommage. D'une part, la décision de l'OFAP a été attaquée (cette procédure est en cours) et d'autre part, les négociations pour un arrangement entre la RA/SL et les personnes astreintes au remboursement sont encore en cours. Si elles devaient rester sans résultat jusqu'à la fin du premier trimestre 2004, la RA/SL devrait alors emprunter la voie juridique.
Nouvelle structure de l'organisation de l'OFAP
La structure de l'organisation de l'OFAP a déjà été adaptée à l'évolution au 1er janvier 2003. L'adaptation doit satisfaire principalement à deux exigences:- Plus de "mordant": par l'introduction de structures hiérarchiques plus claires et une accentuation de l'"unité de doctrine" pour toutes les sociétés surveillées,
- Plus de compétence: par l'introduction de ressorts spécialisés qui doivent activer le développement des connaissances professionnelles dans les domaines-clés.
La nouvelle structure de l'organisation n'est cependant qu'une solution transitoire: une nouvelle adaptation de l'organisation est nécessaire en raison de l'élaboration de nouveaux instruments de surveillance en relation avec la nouvelle orientation de la surveillance et de la détermination d'une nouvelle stratégie allant jusqu'à une définition détaillée des tâches qui occuperont encore fortement l'OFAP durant toute l'année 2003. Depuis le milieu de l'année environ, les contours de la nouvelle surveillance se dessinent nettement. C'est pourquoi, nous avons depuis lors commencé le processus de réflexion relatif à une structure d'organisation nouvelle et adaptée. Des instances en dehors de l'OFAP sont également impliquées dans ce processus, comme la CFB en particulier, en tant que future organisation-"soeur". La nouvelle structure d'organisation doit être réalisée, pour autant que le Conseil fédéral donne son approbation à ce projet, au plus tard au début de l'année 2004.
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