Bundesamt für Privatversicherungen BPV
Bundesamt für Privatversicherungen BPV
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Die Zukunft des Versicherungsrechts
Dr. iur., Andrea Kiefer, Advokatin, Rechtsdienst
Einleitung
Was lange währt, wird endlich gut. Nach mehrjähriger Vorbereitung konnten der Entwurf und die Botschaft zur Totalrevision des Bundesgesetzes betreffend die Aufsicht über die Versicherungsunternehmen vom 23. Juni 19781 sowie zur Teilrevision des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag vom 2. April 19082 dem Parlament zur Beratung übergeben werden. Bereits im September 1998 wurden die Vorentwürfe für die Revision des Versicherungsaufsichtsrechts und für die Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag in die Vernehmlassung geschickt. Am 6. Dezember 1999 hat der Bundesrat vom Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens Kenntnis genommen und in der Folge das EJPD mit der Ausarbeitung der Botschaft beauftragt. Allerdings war hinsichtlich der gesetzlichen Grundlagen für die Beaufsichtigung von Versicherungsgruppen und versicherungsdominierten Finanzkonglomeraten der Schlussbericht der 1998 vom Eidgenössischen Finanzdepartement eingesetzten Expertengruppe "Finanzmarktaufsicht" unter dem Vorsitz von Prof. Jean-Baptiste Zufferey abzuwarten, welcher im November 2000 eingereicht wurde. Zudem zeichnete sich im Rahmen der Tätigkeit einer vom Bundesrat für die gesetzgeberischen Folgearbeiten der Expertengruppe Finanzmarktaufsicht berufenen und von Prof. Ulrich Zimmerli präsidierten Expertenkommission - welche mittlerweile die Grundlagen für eine integrierte Finanzmarktaufsicht (FINMA) erarbeitet hat - die Notwendigkeit einer Verfeinerung der gesetzlichen Bestimmungen betreffend die Konglomeratsaufsicht ab, weshalb auf die Arbeiten dieser Kommission zusätzlich Rücksicht zu nehmen war. Die Expertenkommission Zimmerli konnte am 19. August 2002 ihre Empfehlungen verabschieden. Im Nachgang zur Untersuchung der Tätigkeit des BPV durch die Kommissionen "Transparenz" unter der Leitung von Prof. Martin Janssen und "Aufgaben und Kompetenzen des BPV" unter dem Vorsitz von Prof. Gerhard Schmid wurde sodann im November 2002 eine Task Force eingesetzt, die den Vorentwurf zu einem neuen Versicherungsaufsichtsgesetz (Vernehmlassungsentwurf) überprüfen und allfällige Änderungsvorschläge vorlegen sollte. Nach Abschluss dieser Arbeiten hat der Bundesrat die Vorlagen3 zur Totalrevision des Aufsichtsrechts und zur Teilrevision des Versicherungsvertragsrechts am 9. Mai 2003 zu Handen des Parlaments verabschiedet. Es kann zwar nicht ausgeschlossen werden, dass sich aus dem derzeit laufenden Gesetzgebungsprojekt zur Finanzmarktaufsicht (FINMAG) auch für den Bereich des VAG zusätzlicher Regelungsbedarf ergeben könnte. Dennoch dürfte aber die Revision des Versicherungsaufsichtsrechts voranzutreiben sein, da zum einen eine vorauseilende Anpassung an ein noch im Entstehen begriffenes FINMAG nicht als sinnvoll erscheint und zum anderen angesichts der gewandelten Anforderungen an die Versicherungsaufsicht mit der Einführung des neuen VAG nicht mehr länger zugewartet werden kann.Totalrevision des Versicherungsaufsichtsrechts
SystematikDie Vorschriften über die Versicherungsaufsicht sind im geltenden Recht auf fünf Bundesgesetze verteilt4. Die Auffächerung der Materie in mehreren Gesetzen und zahlreichen Verordnungen erschwert das Verständnis der Texte und macht es für die Normadressaten - dies sind in erster Linie die Versicherungsunternehmen - häufig zu einer komplexen Aufgabe, sich ein zuverlässiges Bild über die anwendbaren Bestimmungen zu verschaffen. Aus diesem Grund hat die Totalrevision des Versicherungsaufsichtsrechts unter anderem zum Ziel, durch die Zusammenführung der gegenwärtig existierenden Bundesgesetze in einen Erlass die Übersichtlichkeit des Aufsichtsrechts zu verbessern und damit die Rechtsanwendung zu erleichtern.
Inhaltliche Schwerpunkte
- EuropakompatibilitätDie Veränderungen auf den Finanzmärkten im Allgemeinen und auf den Versicherungsmärkten im Besonderen haben im europäischen Raum zu einer Neuausrichtung der Versicherungsaufsicht geführt, die vor allem durch eine Schwerpunktverlagerung von der präventiven zur nachträglichen stichprobenweisen Produktekontrolle5 und durch eine Ausweitung und Vertiefung der Solvenzaufsicht geprägt wird. Die in der Revisionsvorlage vorgeschlagenen Neuerungen korrespondieren mit dieser gesamteuropäischen Entwicklung des Versicherungsaufsichtsrechts. Damit soll sichergestellt werden, dass die Konkurrenzfähigkeit der Unternehmen, die der schweizerischen Aufsicht unterstehen, weiterhin gewährleistet und damit der Wirtschaftsstandort Schweiz im Hinblick auf die zunehmende Internationalisierung der Versicherungswirtschaft auch in Zukunft erhalten werden kann. Darüber hinaus nimmt der Revisionsentwurf (Art. 9 E-VAG) die Entwicklung in den Ländern der EU vorweg, indem für die Festlegung der Solvabilitätsspanne6 nicht nur wie bisher auf den Geschäftsumfang, sondern auch auf die effektiv von den Versicherungsunternehmen übernommenen operationellen und finanziellen Risiken abgestellt werden soll.
- Neuausrichtung
Der Wechsel von der vorgängigen, systematischen zu einer nachträglichen stichprobenweisen Produktekontrolle und die Verschärfung der Solvenzaufsicht werden von einem Ausbau der Aufsichtskompetenzen in den Bereichen "Corporate Governance", "Transparenz" und "Konsumentenschutz" begleitet.
a) Corporate Governance
aa) Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit
Der Systematik des Entwurfes folgend ist unter dem Stichwort "Corporate Governance" als erstes die Bestimmung zur Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit (Art. 14 E-VAG) zu nennen, wonach nicht nur an die Entscheidungs- und/oder Verantwortungsträger eines Versicherungsunternehmens besondere Anforderungen hinsichtlich ihres Rufes und ihrer beruflichen Fähigkeiten gestellt werden können, sondern insbesondere auch auf die qualitative Zusammensetzung der Organe des Unternehmens Einfluss genommen werden kann; auf diese Weise könnte zum Beispiel sichergestellt werden, dass die Mehrheit des Verwaltungsrates einer Versicherungsgesellschaft über Versicherungsfachwissen verfügt.
bb) Verantwortliche Aktuarin/verantwortlicher Aktuar
Im Weiteren statuiert der Entwurf für alle Versicherungsunternehmen die Verpflichtung zur Bestellung eines verantwortlichen Aktuars oder einer verantwortlichen Aktuarin (Art. 23 f. E-VAG). Zentrale Aufgabe dieser Personen wird die Einschätzung der unternehmerischen Risiken vor allem hinsichtlich der Tarifgestaltung und der Kapitalanlagen sein. Zu ihren Kompetenzen soll unter anderem die Wahl der sachgerechten Rechnungsgrundlagen und die Berechnung der versicherungstechnischen Rückstellungen gehören.
cc) Interne und externe Revision
Überdies sollen die Versicherungsunternehmen in Ergänzung zur externen Revision dazu verpflichtet werden, zum Zweck der Selbstkontrolle ein wirksames internes Überwachungssystem sowie eine von der Geschäftsleitung unabhängige interne Revisionsstelle (Inspektorat) einzurichten (Art. 27 E-VAG). Zudem wird ein Ausbau der Aufgaben der externen Revisionsstelle angestrebt; insbesondere soll die Aufsichtsbehörde nach der ausdrücklichen Bestimmung von Art. 29 Abs. 3 E-VAG die Kompetenz erhalten, der externen Revisionsstelle zusätzliche Aufträge zu erteilen und spezielle Prüfungen anzuordnen.
b) Transparenz und Konsumentenschutz
Besonderes Gewicht wird im Revisionsentwurf ausserdem auf die Stärkung der Transparenz und den Ausbau des Konsumentenschutzes gelegt.
aa) Überschussbeteiligung in der Lebensversicherung
Unter den Gesichtspunkten des Konsumentenschutzes und der Transparenz wird insbesondere die Problematik der Überschussbeteiligung in der Lebensversicherung ins Visier genommen. Abs. 2 von Art. 36 E-VAG verpflichtet die Versicherungsunternehmen, eine jährliche, für die Versicherungsnehmer verständliche Abrechnung zu erstellen. Ersichtlich sein soll inskünftig nicht nur, auf welchen Grundlagen sich die Überschüsse berechnen, sondern auch, welcher Anteil der Überschüsse zur Äufnung von Rückstellungen verwendet wird und nach welchem Schlüssel die darüber hinaus verbleibenden Mittel unter den Versicherten aufgeteilt werden. Dem Bundesrat soll die Kompetenz zustehen, Vorschriften über die Grundlagen der Berechnung der Überschüsse und das Ausmass ihrer Verteilung (legal quote) sowie über die Art und Weise der Information der Versicherten zu erlassen (Art. 36 Abs. 3 E-VAG).
bb) Berufliche Vorsorge
Von weitaus grösserer Bedeutung als das Geschäft in der Lebensversicherung im Allgemeinen ist das Kollektivlebensversicherungsgeschäft in der beruflichen Vorsorge, das ebenfalls besonderer Bestimmungen zum Schutz der Versicherten bedarf. Diesem Anliegen wird in Art. 37 E-VAG Rechnung getragen, indem die von den eidgenössischen Räten im Zusammenhang mit der BVG7-Revision diskutierte Ergänzung des geltenden Lebensversicherungsgesetzes übernommen werden soll.
cc) Vermittlungsaufsicht
Der Revisionsentwurf sieht in Anlehnung an die EU-Richtlinie 2002/92/EG vor, die Versicherungsvermittlung der Aufsicht zu unterstellen. Im Interesse des Konsumentenschutzes sollen neben der Registrierungspflicht für bestimmte Vermittler und Vermittlerinnen etwa Erfordernisse hinsichtlich einer angemessenen beruflichen Qualifikation und der finanziellen Gewähr eingeführt werden (Art. 38 ff. E-VAG).
Gruppen- und Konglomeratsaufsicht
Mit dem Ziel, den Veränderungen auf dem Finanzmarkt umfassend Rechnung zu tragen, wurde das neue VAG mit einem besonderen 6. Kapitel zur Aufsicht über Versicherungsgruppen und Versicherungskonglomerate versehen. Der ratio des Versicherungsaufsichtsgesetzes folgend dienen auch diese Vorschriften primär dem Schutz der Versicherten, indem - vor allem durch Bestimmungen zur Risikoüberwachung und zu den Eigenmitteln der Gruppe oder des Konglomerats - sichergestellt werden soll, dass die Solvenz eines Versicherungsunternehmens nicht durch Abhängigkeiten und Verpflichtungen gegenüber anderen Unternehmen beeinträchtigt wird. Im Hinblick auf die Harmonisierung des Finanzmarktaufsichtsrechts wird gleichzeitig eine mit der Systematik des E-VAG korrespondierende Anpassung des Banken- und des Börsengesetzes8 in Bezug auf die Aufsicht über Finanzgruppen und bankdominierte Konglomerate vorgeschlagen.
Strafbestimmungen
Um angemessene Reaktionen auf Verfehlungen gegen die gesetzlichen Vorschriften zu ermöglichen, soll das neue VAG über einen differenzierten Sanktionenkatalog verfügen. Zudem soll durch eine deutliche Verschärfung der Strafen dem Umstand Rechnung getragen werden, dass das Versicherungsgeschäft in einem wirtschaftlichen Umfeld angesiedelt ist, in dem mit Gesetzesverstössen Millionengewinne erzielt werden können. Der Revisionsentwurf bedroht daher in Art. 83 f. Übertretungen mit einer Höchststrafe von 100'000 CHF und Vergehen mit Gefängnis oder mit Busse bis zu 1 Million CHF.
Teilrevision des Versicherungsvertragsrechts
Die Teilrevision des Versicherungsvertragsgesetzes dient in erster Linie einer längst fälligen9 und vor dem Hintergrund des Wegfalls der präventiven Produktekontrolle absolut erforderlichen Verstärkung des Konsumentenschutzes.
Vorvertragliche Informationspflicht des Versicherers
Der Revisionsentwurf zum Versicherungsvertragsrecht10 statuiert in Art. 3 vorvertragliche Informationspflichten des Versicherers hinsichtlich des wesentlichen Vertragsinhalts. Ziel ist auch hier die Steigerung der Transparenz im Interesse des Konsumentenschutzes. Insbesondere sollen die Versicherer dazu verpflichtet werden, analog zur aufsichtsrechtlichen Regelung in Art. 36 E-VAG Angaben über die für die Überschussermittlung und Überschussbeteiligung geltenden Berechnungsgrundsätze sowie über Rückkaufs- und Umwandlungswerte zu machen.
Vorvertragliche Anzeigepflicht
Daneben berücksichtigt der Revisionsentwurf mit der Einführung des Kausalitätserfordernisses bei der Anzeigepflichtverletzung ein weiteres konsumentenschutzorientiertes Anliegen. Zwar kann der Versicherer den Vertrag wegen Anzeigepflichtverletzung stets auflösen; von der Verpflichtung zur Versicherungsleistung soll er allerdings nur noch befreit werden, wenn der Eintritt oder das Ausmass des Versicherungsfalles durch die nicht oder nicht korrekt angezeigte Gefahrstatsache beeinflusst worden ist (Art. 6 Abs. 3 E-VVG). Eine zusätzliche Milderung erfahren die Rechtsfolgen der verletzten Anzeigepflicht darüber hinaus dadurch, dass nach ausdrücklicher Gesetzesbestimmung die Vertragsauflösung nicht mehr rückwirkend, sondern nur noch für die Zukunft in Betracht kommen soll.
Berücksichtigung weiterer wettbewerbs- und konsumentenschutzorientierter Anliegen
Ferner finden im Revisionsentwurf weitere wettbewerbs- und konsumentenschutzorientierte Anliegen Beachtung. Zu nennen ist neben der Neuordnung von Art. 54 VVG - Erlöschen des Versicherungsvertrages bei Handänderung (Art. 54 E-VVG) - beispielsweise die Einführung der Teilbarkeit der Prämie, wonach die bei vorzeitiger Auflösung des Versicherungsvertrages noch nicht verbrauchten Prämien nunmehr dem Versicherungsnehmer verbleiben sollen (Art. 24 E-VVG).
Schlussbetrachtung
Mit der Einführung einer vermehrt risiko- und marktgerechten Überwachung der Versicherungsunternehmen dürfte das Ziel der Gewährleistung langfristiger Stabilität der Versicherungsgesellschaften unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Anforderungen des internationalisierten und liberalisierten Marktes erreicht werden können. Die Verstärkung von Sicherheit und Risikomanagement sowie der Ausbau der "Corporate Governance" und die Verschärfung der Sanktionen werden wesentlich dazu beitragen, die Interessen der Versicherten nachhaltig zu schützen. Die Neugestaltung des VAG markiert somit den Wendepunkt zu einer fortschrittlichen Versicherungsaufsicht.
Die Vorwegnahme einer Teilrevision des VVG vor dessen Totalrevision berücksichtigt darüber hinaus nicht nur den sich aufgrund des Wegfalls der präventiven Produktekontrolle vor allem aus verbraucherschutzrechtlicher Sicht ergebenden Handlungsbedarf im privatrechtlichen Bereich, sondern trägt auch einschlägigen parlamentarischen Vorstössen zu längst gebotenen Anpassungen Rechnung.
Teilrevision des Versicherungsvertragsrechts
Fussnoten
1 Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG [SR 961.01]).
2 VVG (SR 221.229.1).
3 BBl 2003 3789.
4 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen vom 23. Juni 1978 (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG [SR 961.01]); Bundesgesetz über die Kautionen der ausländischen Versicherungsgesellschaften vom 4. Februar 1919 (Kautionsgesetz [SR 961.02]); Bundesgesetz über die Sicherstellung von Ansprüchen aus Lebensversicherungen vom 25. Juni 1930 (Sicherstellungsgesetz [SR 961.03]); Bundesgesetz über die direkte Lebensversicherung vom 18. Juni 1993 (Lebensversicherungsgesetz, LeVG [SR 961.61]); Bundesgesetz über die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung vom 20. März 1992 (Schadenversicherungsgesetz, SchVG [SR 961.71]).
5 Überprüfung der Allgemeinen Versicherungsbedingungen und Prämientarife.
6 Freie und unbelastete Eigenmittel des Versicherungsunternehmens.
7 Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (BVG [SR 831.40]).
8 Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 (SR 952.0); Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel vom 24. März 1995 (SR 954.1).
9 Vgl. z.B. Motion Vollmer zur konsumentenfreundlichen Anpassung des Versicherungsvertragsgesetzes (M 96.3043).
10 BBl 2003 3910 ff.
Fussnoten
1 Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG [SR 961.01]).
2 VVG (SR 221.229.1).
3 BBl 2003 3789.
4 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen vom 23. Juni 1978 (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG [SR 961.01]); Bundesgesetz über die Kautionen der ausländischen Versicherungsgesellschaften vom 4. Februar 1919 (Kautionsgesetz [SR 961.02]); Bundesgesetz über die Sicherstellung von Ansprüchen aus Lebensversicherungen vom 25. Juni 1930 (Sicherstellungsgesetz [SR 961.03]); Bundesgesetz über die direkte Lebensversicherung vom 18. Juni 1993 (Lebensversicherungsgesetz, LeVG [SR 961.61]); Bundesgesetz über die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung vom 20. März 1992 (Schadenversicherungsgesetz, SchVG [SR 961.71]).
5 Überprüfung der Allgemeinen Versicherungsbedingungen und Prämientarife.
6 Freie und unbelastete Eigenmittel des Versicherungsunternehmens.
7 Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (BVG [SR 831.40]).
8 Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 (SR 952.0); Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel vom 24. März 1995 (SR 954.1).
9 Vgl. z.B. Motion Vollmer zur konsumentenfreundlichen Anpassung des Versicherungsvertragsgesetzes (M 96.3043).
10 BBl 2003 3910 ff.
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