Fokus inlandorientierte systemrelevante Banken
Die inlandorientierten systemrelevanten Banken haben gemäss dem Schweizer Too-big-to-fail-Regime (TBTF) innert drei Jahren nach Feststellung ihrer Systemrelevanz umsetzbare Notfallpläne zu erstellen. Diese ursprüngliche Frist ist für die PostFinance 2018, für die Raiffeisen 2017 und für die Zürcher Kantonalbank (ZKB) 2016 abgelaufen. Die FINMA hat den Banken Fristverlängerungen gewährt, die bis zum Beurteilungszeitpunkt in 2021 ebenfalls ausgelaufen sind.
Alle drei Banken legen plausible Pläne vor, wie sie die Lücken im Gone-Concern-Kapital über die kommenden Jahre vollständig schliessen werden. Die Eigenmittelverordnung gewährt ihnen dafür eine Frist bis spätestens 2026. Raiffeisen und die ZKB verfügen bereits heute über genügend freies Kernkapital, um damit die Notfallplananforderungen erfüllen zu können. Bisher haben beide Banken die dafür erforderliche Umschichtung in für den Notfall reserviertes Gone-Concern-Kapital nicht vorgenommen. Die Raiffeisen beabsichtigt, das erforderliche Gone-Concern-Kapital durch Kernkapital und Bail-in-Bonds aufzubauen. Die ZKB plant, die fehlenden Gone-Concern-Mittel durch die Emission von Bail-in-Instrumenten im Einklang mit dem revidierten Bankengesetz aufzubauen. Demgegenüber ist der Plan der PostFinance zum Aufbau der Rekapitalisierungsmittel in erheblicher Weise von der laufenden Revision des Postorganisationsgesetzes und der geplanten Kapitalisierungszusicherung des Bundes abhängig.
In anderen Aspekten der Notfallplanung haben die inlandorientierten systemrelevanten Banken Fortschritte gemacht. Alle drei Banken erfüllen ausserdem die von der FINMA definierten besonderen Liquiditätsanforderungen für eine glaubwürdige Notfallplanung.
Nachfolgend werden der Stand der Umsetzung der Notfallpläne und die Resolution-Strategien von PostFinance, Raiffeisen und ZKB erläutert.
PostFinance
Der Bundesrat hat sich im Januar 2021 dafür ausgesprochen, dass die Eidgenossenschaft als indirekte Eignerin der PostFinance die im Abwicklungsfall bestehende Kapitallücke temporär decken soll. Die zur Bereitstellung der erforderlichen Gone-Concern-Mittel vorgesehene Kapitalisierungszusicherung wäre zeitlich und betragsmässig begrenzt und wäre von der Post zu marktüblichen Bedingungen abzugelten. Die gesetzliche Grundlage dafür soll im Rahmen der laufenden Revision des Postorganisationsgesetzes (POG) geschaffen werden. Im Kontext der POG-Revision ist zudem eine Expertenkommission beauftragt, Grundlagen für die anstehende politische Diskussion über die Grundversorgung im Bereich von Post- und Zahlungsverkehrsdienstleistungen zu erarbeiten. Eine mögliche Anpassung der Grundversorgung bei Zahlungsverkehrsdienstleistungen könnte die Ausgestaltung der alternativen Resolution-Strategie der PostFinance beeinflussen, welche heute noch unzureichend ist.
Mit der geplanten Zusicherung des Bundes und dem zusätzlich aufzubauenden Gone-Concern-Kapital weist auch die PostFinance eine plausible Resolution-Strategie auf. Bis zum vollständigen Aufbau der Gone-Concern-Mittel und der Kapitalisierungszusicherung des Bundes ist der Notfallplan nicht umsetzbar. In den Bereichen "operationelle Abhängigkeiten" und "alternative Resolution-Strategie" muss der Notfallplan ebenfalls verbessert werden.
Raiffeisen
Die primäre Resolution-Strategie der Raiffeisen-Gruppe zur Rekapitalisierung und Weiterführung des Bankgeschäftes wird durch ihre besondere Genossenschaftsform geprägt. Ohne zusätzliche Massnahmen müsste die FINMA bei drohender Insolvenz für die über 200 eigenständigen Raiffeisenbanken separate Sanierungsverfahren durchführen. Um dies zu vermeiden, hat die FINMA die Kompetenz, die Raiffeisenbanken im Krisenfall zu einer Sanierungsgesellschaft zusammenzuführen und die ganze Gruppe in einem einzigen Verfahren zu sanieren. Wenn die Gläubiger zur Verlusttragung herangezogen werden müssen (Bail-in), kann die zusammengeführte Sanierungseinheit zusätzlich in eine andere Rechtsform gewandelt werden. Zukünftig sollen die bestehenden Kompetenzen der FINMA ausdrücklich im Bankengesetz festgehalten werden.
In den Bereichen "operationelle Abhängigkeiten" und "alternative Resolution-Strategie" hat die Raiffeisen ihren Notfallplan verbessert. Mit den Bail-in-Bond-Emissionen 2020 und 2021 wurde die Lücke zur Erfüllung der Notfallplankapitalanforderungen weiter reduziert. Bis zum vollständigen Aufbau der Gone-Concern-Mittel ist der Notfallplan nicht umsetzbar.
Zürcher Kantonalbank
Bei der Zürcher Kantonalbank (ZKB) ist der Kanton Zürich Alleineigentümer und haftet für alle nicht nachrangigen Verbindlichkeiten der Bank, soweit ihre eigenen Mittel nicht ausreichen. In einer Krise hätte folglich in erster Linie der Kanton die notwendigen Mittel zur Rekapitalisierung der Bank zur Verfügung zu stellen. Im Rahmen der Notfallplanung wird die Höhe der notwendigen Mittel bestimmt, um die ZKB in einer Krise angemessen zu rekapitalisieren. Für einen umsetzbaren Notfallplan hat die ZKB zumindest die Hälfte dieser Mittel im Voraus mit den in der Eigenmittelverordnung vorgesehenen Instrumenten bereitzustellen. Anrechenbar sind gegenwärtig die dafür bestimmte Dotationskapitalreserve und eine Tier-2-Anleihe als zusätzlich verlustabsorbierende Mittel.
Die ZKB erfüllt mit den genannten Instrumenten die für eine Rekapitalisierung erforderlichen Gone-Concern-Mittel betragsmässig noch nicht vollständig, weshalb der Notfallplan weiterhin als nicht umsetzbar beurteilt wird. Im Rahmen der Revision des Bankengesetzes wurde die Grundlage zur Emission von Bail-in-Schuldinstrumenten für Kantonalbanken mit einer Staatsgarantie geschaffen. Die ZKB plant, auf diese Weise die fehlenden Gone-Concern-Mittel aufzubauen.
